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關于政府投資基金定位分析:“合肥模式”、“蘇州模式”、“深圳模式”的不同定位

發布者:金融小鎮網 發布時間:2021-09-30 15:44:57

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伴隨著合肥成功地走出了一條基金招商的“合肥模式”,很多地方政府領導開始高度重視“基金招商”模式,越來越多的地方政府招商開始由過往的財政補貼升級為股權投資模式進行招商。那么,地方政府如何使用股權投資基金這個工具進行招商,是采用“合肥模式”還是“蘇州模式”或者“深圳模式”?筆者結合財政部于2015年11月先后出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》(財預[2015]210號)、《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》(財建〔2015〕1062號)兩份文件,對政府投資基金的定位予以分析,同時對“合肥模式”、“蘇州模式”和“深圳模式”的定位予以比較,提出關于政府投資基金定位的思考。

政府投資基金的資金來源主要是財政資金,因此,設立政府投資基金首先需要明確政府投資基金設立的目標。

一、政府投資基金的目標和定位

政府投資基金,是指由各級政府通過預算安排,以單獨出資或與社會資本共同出資設立,采用股權投資等市場化方式,引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節,支持相關產業和領域發展的資金。

一般而言,各級財政部門應在以下領域設立投資基金:

1、支持創新創業。為了加快有利于創新發展的市場環境,增加創業投資資本的供給,鼓勵創業投資企業投資處于種子期、起步期等創業早期的企業。

2、支持中小企業發展。為了體現國家宏觀政策、產業政策和區域發展規劃意圖,扶持中型、小型、微型企業發展,改善企業服務環境和融資環境,激發企業創業創新活力,增強經濟持續發展內生動力。

3、支持產業轉型升級和發展。為了落實國家產業政策,扶持重大關鍵技術產業化,引導社會資本增加投入,有效解決產業發展投入大、風險大的問題,有效實現產業轉型升級和重大發展,推動經濟結構調整和資源優化配置。

4、支持基礎設施和公共服務領域。為改革公共服務供給機制,創新公共設施投融資模式,鼓勵和引導社會資本進入基礎設施和公共服務領域,加快推進重大基礎設施建設,提高公共服務質量和水平。

綜上所述,除了支持地方產業發展以外,在基礎設施建設方面以及公共服務領域,財政資金都可以通過運用股權投資基金的方式予以支持。

二、不同層級政府投資基金的目標和定位

我國政府投資基金按照行政級別劃分,可以分為國家級、省級、市級和區縣級。政府投資基金的主要資金來源是財政資金,那么不同層級的政府在設立政府投資基金時,由于政府目標的不同,在政府投資基金的定位上各有特點。

國家級政府投資基金的設立主要是從國家戰略出發,為了促進和加強某些領域的發展。如,目前已經設立的國家級政府投資基金:國家綠色基金、國家中小企業發展基金、國家集成電路基金、科技成果轉化引導基金等,基本上都是從引導行業發展、改善中小企業融資環境和促進科技成果轉化為目標的。在具體運作中,都具有鮮明的政策導向。

省級政府投資基金的設立通常是具有鮮明的地區經濟特點,圍繞促進地區經濟發展而設立。如山東省設立新舊動能轉換引導基金,主要是基于山東省經濟發展的實際情況,更多地著眼于促進山東省經濟發展的轉型和升級。大部分省級政府投資基金都是綜合性的,既包括支持行業發展,促進科技創新,也包括加強城市基礎設施建設的城市更新基金以及扶持薄弱地區的城鄉統籌發展基金等。

市、區縣級政府投資基金的設立目標基本上就是以促進當地經濟發展為主要目標。在實際運作中,以招商引資為主要目標。

從政府投資基金的實際設立情況來看,我國大部分地方政府設立政府投資基金都是以支持創新創業、扶植中小企業的方向居多。目前,在基礎設施建設領域,各地都在不斷發起設立的城市更新基金,應該可以算是政府投資基金支持基礎設施的一類。

三、“合肥模式”、“蘇州模式”和“深圳模式”的不同定位

我國政府投資基金在實際運作中,涌現出“合肥模式”、“蘇州模式”和“深圳模式”,這三種模式都取得了一定的成效。特別是“合肥模式”被廣為關注,取得了非常巨大的經濟效益和社會效益。在促進地方經濟發展上,這三種模式的政府投資基金定位是不一樣的。

合肥模式:政府投資基金的定位是打造產業鏈,促進產業集群發展。合肥模式是一種非常典型的“基金招商”模式,事實上,也就是過去傳統的財政資金補貼招商方式的模式升級,即采用股權投資的方式吸引大項目落地。針對戰略主導產業及行業龍頭企業,通過股權投資基金直接投資,實現了產業重點突破和跨越發展。

蘇州模式:政府投資基金的定位是促進戰略新興產業的發展。主要是通過吸引和促進創業投資基金的積聚,以創投引領創新,實現創業、創新、創投相結合,促進了戰略性新興產業發展,以及中小企業的創新創業活躍,實現地方經濟的快速發展。蘇州模式與以色列模式更為接近,都是通過鼓勵創投的發展,帶動了戰略新興產業的發展。

深圳模式:政府投資基金的定位是支持科技創新。深圳市創投機構非?;钴S,是創投基金積聚的城市,但是早期投資具有難度大、風險高的特點,聚焦投資初創企業的投資機構并不多。因此,深圳市設立天使投資引導基金,圍繞股權投資的薄弱環節,聚焦天使投資領域,即有針對性地推出系列政策扶持天使投資機構的發展,通過扶植天使投資機構,健全創新生態環境。

在實際運作中,地方政府設立政府投資基金首先需要結合本地區的特點,結合當地實際情況,明確政府投資基金的目標和定位,然后圍繞政府投資基金的目標和定位,有針對性地設計政府投資基金運作和實施方案,以及相關配套政策。

四、關于政府投資基金定位的思考

據清科私募通數據顯示,截至2021年6月,全國共有1586只政府投資基金,其中區縣級投資基金有482只;市級政府投資基金729只;省級政府投資基金341只;國家級投資基金36只。從數量上看,市級以下的投資基金數量共計1211只,占政府投資基金總數的76%。

從上述數據看,我國大部分的地方政府都在設立政府投資基金,尤其是區縣級政府也都在設立政府投資基金。但從實際運作成效來看,由于地方的返投要求,以及被動式管理方式,導致大部分的地方政府投資基金運作效果差強人意,出現很多實際問題,比如難以吸引優質投資機構;即使落地設立了子基金,由于項目儲備等問題,政府投資基金投資進展緩慢等問題,究其原因是多方面的。

筆者認為要解決上述問題,其中一個重要的解決思路是要解放觀念,打破限制,明確政府投資基金的戰略定位,解決地方經濟發展的一個問題,設定一個主要目標,而不是方方面面兼顧所有目標,既要求放大資金杠桿、吸引社會資本、要求子基金落地本地,又要求實現返投,還需要投資中早期項目,促進科技成果轉化等眾多政策目標。比如區縣級政府主要的目標是滿足招商引資需求,那么就沒有必要局限于子基金一定要設立在本地,只要帶來落地項目,那么可以不必要限定子基金和基金管理機構的注冊地;如果政策目標是為了吸引創投機構,促進本地創投活躍,那么要求子基金注冊在當地,就沒有必要限制其投資去向。如果投資初創早期企業,政府投資基金可以考慮制定讓利政策、采取階段性持股等方式進行投資。

目前,我國很多地方的政府投資基金運作方式千篇一律,缺乏自己的特色,未能結合當地的實際情況,制定有針對性的政府投資基金運作和實施方案?!疤K州模式”之所以也很成功,筆者認為蘇州市政府一直在不斷堅持創新,積極完善和探索配套政策,打造良好的營商環境,形成一個創業創新創投良性互動的發展業態。

總之,設立政府投資基金首先需要明確政府投資基金的定位,解決當地經濟發展的一個問題,而不是解決所有問題,也不是盲目地照搬其他地方的做法。


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